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AMÉLIORATION DE LA CONFIANCE INSTITUTIONNELLE EN ICANN [Version révisée, septembre 2008]

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Amélioration de la Confiance Iinstitutionnelle


Contexte

Il y a plus de deux ans, le Comité stratégique du président (PSC, President’s Strategy Committee) a commencé une série de consultations sur la manière de renforcer et de compléter le modèle multipartite de l’ICANN. En outre, la récente revue à mi-parcours de l’accord de projet conjoint entre le Département du commerce des États-Unis et l’ICANN a produit des commentaires utiles concernant les performances et l’avenir de l’ICANN. La plupart des commentateurs présents à cette consultation considèrent que l’ICANN a réalisé d’importantes avancées, mais que certains domaines clés doivent être améliorés afin de terminer la transition vers un modèle concerté de coordination multipartite des identificateurs uniques d’Internet.

Ce document, élaboré par le PSC, décrit ces domaines clés et les réponses pouvant être apportées. Le PSC insiste sur un point : toutes ces suggestions sont émises à des fins de discussion. Il ne s’agit pas de positions fixes : elles sont le résultat d’un travail de deux ans réalisé par le PSC qui incorpore également des contributions, dont celles fournies à l’occasion de commentaires et discussions publics entre juin et septembre 2008.

Ce document est à lire en association avec le « Transition Action Plan » (plan d’action de transition), qui constitue un ensemble de recommandations développées par le PSC concernant la manière de terminer la transition de l’organisation après la conclusion de l’accord de projet conjoint.

Domaines clés à examiner

En réponse à la demande de commentaires émise lors de la revue à mi-parcours de l’accord de projet conjoint, de nombreux participants ont défini des améliorations structurelles à apporter en priorité. Elles ont été résumées de la manière suivante :

  1. L’ICANN sera suffisamment protégée contre la capture.
  2. L’ICANN sera suffisamment responsable envers sa communauté multipartite.
  3. L’ICANN répondra aux besoins de la communauté Internet mondiale du futur.
  4. L’ICANN bénéficiera d’une sécurité financière et opérationnelle.
  5. L’ICANN continuera de se concentrer sur l’excellence organisationnelle et opérationnelle dans l’exécution de sa mission technique, qui consiste à garantir la sécurité et la stabilité des opérations liées aux identificateurs uniques d’Internet, et des fonctions IANA.

L’ICANN doit aussi poursuivre ses progrès dans les domaines opérationnels évoqués lors de la revue à mi-parcours, dont le renforcement de la conformité, la promotion de la concurrence et la rationalisation des processus réglementaires. Il faut cependant continuer à apporter ces améliorations et à les communiquer séparément du processus de transition.

Le PSC reconnaît également qu’il s’est dégagé très clairement lors de la revue à mi-parcours de l’accord de projet conjoint le besoin de l’ICANN de renforcer ses relations avec la communauté des entreprises, étant donné l’investissement historique du secteur privé dans Internet et son recours à Internet comme moteur économique . Il existe également un besoin très clair d’améliorer la contribution des utilisateurs professionnels au processus de développement de la politique et à l’organisation en général.

Ces questions seront abordées immédiatement grâce à une meilleure information lors des réunions de l’ICANN et un engagement des organisations représentatives du secteur privé. L’ICANN doit poursuivre l’amélioration des mécanismes de participation de façon qu’avec tous les collèges et/ou parties prenantes, les milieux d’affaires puissent s’investir dans les processus réglementaires de l’ICANN.

Selon le PSC, l’ICANN doit également solliciter des idées supplémentaires sur la manière d’aborder ce problème par le biais de consultations sur le plan opérationnel de l’ICANN, et prendre en compte les autres commentaires qu’elle pourra recevoir par l’intermédiaire du processus de consultation réalisé par le PSC sur ce document.

Propositions pour améliorer les domaines clés

1. Protection suffisante contre la capture

  • Cette discussion porte sur les moyens d’empêcher la capture par toute partie, que cette partie soit un gouvernement, une organisation ou toute autre entité.
  • Le livre blanc et les autres documents essentiels à la formation, la structure et la reformation (par exemple, les statuts) de l’ICANN contiennent des procédures et des protections structurelles pour garantir que l’ICANN est équitable et protège contre la capture par des groupes à représentation réduite ou par un groupement unique de parties prenantes.
  • Selon le PSC, ces exigences de consensus ou de majorité qualifiée continueront de constituer le principal dispositif de protection contre la capture à intérêt personnel. L’ICANN doit continuer à apporter des modifications à ses structures pour concevoir une protection prudente et vigilante, comme elle l’a fait historiquement. L’ICANN doit également éviter la capture « apathique » – au cours de laquelle la participation de certains groupes se dissipe, laissant l’organisation avec une faible participation. Pour empêcher cela, il est nécessaire de mettre continuellement l’accent sur le maintien de groupes d’intérêt larges et divers au sein des structures des comités consultatifs et des organisations de soutien.
  • L’impact des lois sur la concurrence et anti-trust est également important. L’ICANN doit veiller à rester dans des juridictions disposant de fortes lois anti-trust avec une présentation juridique complète et continue des décisions prises, pour s’assurer qu’elles ne sont ni biaisées ni en faveur d’un groupe ou d’une organisation particulière. Il s’agit d’une protection fondamentale.
  • Les droits de vote et la participation de représentation dans les collèges constituent un important domaine d’influence et de capture. Le PSC considère qu’une plus grande transparence est nécessaire autour des participants aux comités consultatifs et organisations de soutien. Il doit y avoir des discussions sur la participation croisée dans les conseils et collèges par des entités uniques ou associées. Il est nécessaire d’exiger des déclarations pour identifier clairement un conflit d’intérêt.
  • Enfin, le PSC remarque que la structure et les processus de l’ICANN fournissent de solides barrières à la capture, comme cela est souligné dans les Cadres et principes de responsabilité et de transparence. Le nombre de comités et l’étendue de la représentation fournissent d’importantes protections contre la capture par un groupe d’intérêt et rendent impossible pour un individu d’imposer ses idées aux autres. Les protections identifi é es ci-dessus peuvent ê tre am é lior é es.

Proposition soumise à discussion : L’ICANN pourrait amender ses statuts de manière à inclure une interdiction spécifique à l’encontre du vote par le même individu ou la même organisation dans plusieurs organisations consultatives ou de soutien connexes. Cette proposition doit-elle être adoptée par l’ICANN ?

SUGGESTIONS :

1.1.1 Afin de se protéger des conflits d’intérêt et d’améliorer la transparence de l’ICANN, exiger des participants dans toutes les organisations de soutien et tous les comités consultatifs, leurs comités et groupes de travail, qu’ils communiquent publiquement une déclaration d’intérêt.

1.1.2 Continuer à permettre aux participants (personnes ou organisations) de participer à plus d’une organisation de soutien ou d’un comité consultatif. Les participants ne devraient être autorisés à voter que dans une seule organisation de soutien ou un seul comité consultatif.

2. Responsabilité suffisante devant la communauté tripartite

  • Le PSC remarque que le Conseil d’administration de l’ICANN a approuvé un ensemble de Cadres et principes de responsabilité et de transparence qui souligne les responsabilités légales et collectives existantes de l’organisation. Dans le cadre de celles-ci, l’ICANN dispose d’un processus de résolution des conflits en trois parties, qui comprend le Comité de réévaluation du Conseil d’administration, le Panel de révision indépendant et le Médiateur. Une révision indépendante de la responsabilité et de la transparence de l’ICANN menée par l’organisation One World Trust au Royaume-Uni a conclu que : « Ensemble, ces trois entités offrent une méthode efficace de gestion des plaintes, en fournissant un suivi interne des décisions du Conseil d’administration et des actions du personnel, réduisant ainsi la possibilité de litige ». En effet, l’objectif des processus dans le modèle de l’ICANN est de résoudre les problèmes au moyen de la discussion et de l’autorégulation.
  • Toutefois, étant donnée l’importance du rôle de l’ICANN, le PSC considère que l’organisation doit disposer des meilleurs mécanismes de responsabilité.
  • Selon le PSC, deux nouveaux mécanismes que l’ICANN a déjà portés à la connaissance du public en décembre 2007 doivent être examinés en tant que nouvelles mesures de responsabilité.
  • Tout d’abord, des parties peuvent être en conflit avec l’ICANN car elles désapprouvent non pas le processus mais le résultat d’un processus de décision de l’ICANN. Sur la base des commentaires reçus de la communauté, le Conseil d’administration pourrait examiner un mécanisme par lequel la communauté peut demander au Conseil d’administration le réexamen d’une décision. Ce mécanisme doit être élaboré en gardant à l’esprit que les directeurs sont responsables légalement des relations commerciales de l’organisation et ont des obligations fiduciaires, notamment :
    1. devoir de diligence;
    2. devoir d’enquête;
    3. devoir de loyauté; et
    4. devoir d’investissement prudent.
  • La communauté peut demander au Conseil d’administration de réexaminer une décision par l’intermédiaire d’un vote à la double majorité des deux tiers des conseils des organisations de soutien et des deux tiers des membres de comités consultatifs ; pour le Comité consultatif intergouvernemental, il peut être suffisant de disposer d’une déclaration de consensus de la part de tous les membres physiquement présents à la réunion. La responsabilité finale appartenant au Conseil d’administration, celui-ci ne peut pas être obligé à modifier sa décision, mais uniquement à la réexaminer. Il serait nécessaire de fixer un délai raisonnable pour un tel vote, afin de permettre aux parties contractantes ou aux tierces parties d’être certaines des décisions du Conseil d’administration.
  • Ensuite, si le Conseil d’administration ne modifie pas une décision après le mécanisme de réexamen décrit ci-dessus, certaines circonstances pourraient conduire la communauté de l’ICANN à des changements dans la composition du Conseil d’administration, par l’intermédiaire de ses organisations de soutien et conseils consultatifs, au moyen d’un vote de « non confiance ».
  • Ceci fournirait un mécanisme de responsabilité pour le Conseil d’administration, à savoir un mécanisme de dissolution créé par l’adoption de statuts qui permettraient des démissions prédésignées de directeurs. De telles démissions seraient acceptées par chaque membre du Conseil d’administration, dans le cas de votes de « non confiance » de la part d’une partie significative des organisations de soutien et des conseils consultatifs désignés. Cette méthode proposée est semblable aux mécanismes de responsabilité du Conseil d’administration ajoutés récemment par des organisations multinationales qui fonctionnent dans des juridictions internationales devant l’ICANN.
  • Outre ces propositions, il convient de noter qu’en tant qu’organisation d’utilité publique à but non lucratif de droit californien, l’ICANN est régie par les lois et les codes de commerce de l’État de Californie relatifs au fonctionnement de telles entités (voir http://www.ss.ca.gov/business/corp/corp_artsnpinf.htm).
  • Ces lois autorisent explicitement le suivi d’actions criminelles par l’appareil judiciaire de Californie et l’avocat général de Californie. Au cours des dernières années, l’avocat général de Californie s’est montré très actif dans le domaine des mesures de réforme du secteur non lucratif. (Voir http://www.charitynavigator.org/index.cfm/bay/content.view/catid/38/cpid/191.htm).
  • Le PSC considère que les propositions des sections 2.4 et 2.5 ci-dessus pourraient constituer d’importants éléments de solution au problème de responsabilité, et être soumises à l’analyse et à l’opinion de la communauté par l’intermédiaire d’une consultation.

Proposition ouverte à la discussion : Créer des mécanismes de responsabilité supplémentaires qui permettent à la communauté de demander le réexamen d’une décision par le Conseil d’administration et, en dernier recours, de révoquer collectivement le Conseil d’administration et de le reformer.

SUGGESTIONS :

2.1.1 Créer un mécanisme de responsabilité supplémentaire qui permette à la communauté de demander le réexamen d’une décision par le Conseil d’administration.

2.1.2 Créer un deuxième mécanisme de responsabilité supplémentaire par lequel, si le Conseil d’administration ne modifie pas une décision après le mécanisme de réexamen décrit ci-dessus, certaines circonstances pourraient conduire la communauté de l’ICANN à des changements dans la composition du Conseil d’administration, par l’intermédiaire de ses organisations de soutien et conseils consultatifs, au moyen d’un vote de « non-confiance ».

Ce mécanisme de dissolution exigerait un mécanisme de responsabilité pour le Conseil d’administration, et serait créé par l’adoption de statuts qui permettraient des démissions prédésignées de directeurs. De telles démissions seraient acceptées par chaque membre du Conseil d’administration, dans le cas de votes de « non confiance » de la part d’une partie très significative des organisations de soutien et des conseils consultatifs désignés.

La méthode proposée est semblable aux mécanismes de responsabilité du Conseil d’administration adoptés récemment par Cisco, Pfizer, Microsoft, Morgan Stanley et d’autres. Le remplacement du Conseil d’administration de l’ICANN non seulement aurait un impact sur les candidats élus des organisations de soutien, mais nécessiterait aussi la convocation du Comité de nomination afin que de nouveaux membres de ce comité soient nommés au Conseil.

2.1.3 Le Comité consultatif gouvernemental doit préserver son statut consultatif.

Répondre aux besoins de la communauté Internet mondiale du futur

  • L’ICANN est une organisation à but non lucratif basée en Californie. Ce fait ne changera pas.
  • En même temps, l’ICANN est une organisation mondiale avec des parties prenantes dans toutes les régions du monde.
  • Lorsque l’ICANN a été lancée il y a presque 10 ans, on commençait tout juste à comprendre le potentiel d’Internet en tant qu’infrastructure de communications cruciale du monde. Aujourd’hui, Internet atteint plus d’un milliard d’utilisateurs. Le prochain milliard d’utilisateurs viendra de ces régions du monde où Internet est actuellement moins dominant – Afrique, Amérique Latine, Asie et Europe de l’Est.
  • L’ICANN relève actuellement certains de ces défis au sein de sa structure. Ses statuts créent une diversité géographique en termes de composition de son Conseil d’administration et de ses autres structures. À mesure que l’ICANN a augmenté son personnel, elle a pris des mesures pour garantir également sa diversité mondiale. L’ICANN est également sur le point d’introduire des noms de domaines internationalisés.
  • Au cours de ses consultations (pas seulement récemment mais au cours des deux dernières années), le PSC a reçu l’idée, émise par des parties prenantes mondiales hors des États-Unis, que l’ICANN devrait également être représentée dans d’autres juridictions. Selon le PSC, la crédibilité de l’ICANN en tant qu’entité au service d’une communauté mondiale serait accrue si l’ICANN avait une représentation dans d’autres pays que les États-Unis.
  • Le PSC insiste sur le fait qu’une présence légale supplémentaire permettra de renforcer le modèle multipartite fondamental de l’ICANN et de souligner la dimension de fondation, qui constitue un élément clé de sa mission. Le PSC considère qu’une telle présence ne conduira pas à une réduction de la responsabilité. Cela permettra en effet une plus grande approbation et confiance dans l’ICANN, qui disposera d’une personnalité juridique en complément de sa présence aux États-Unis. La présence dans des juridictions supplémentaires présente également des avantages évidents en matière de diversité et de représentation, ainsi que des avantages opérationnels dans l’emploi du personnel.
  • Le PSC souligne que ces présences supplémentaires n’ont pas pour objectif de créer un traité ou une organisation intergouvernementale avec des immunités diplomatiques. L’ICANN – aussi bien sous sa forme d’organisation basée aux États-Unis que dans son éventuelle présence supplémentaire à l’échelle mondiale – doit rester fidèle au modèle multipartite unique, « géré par le secteur privé » qui la caractérise depuis le début.

Proposition soumise à discussion : L’ICANN doit-elle avoir des présences légales dans le monde en plus de son siège social établi aux États-Unis ?

SUGGESTIONS :

L’ICANN est une organisation d’utilité publique à but non lucratif. Elle n’est pas établie pour le bénéfice personnel de qui que ce soit. Sa structure et son fonctionnement sont régis par la loi californienne sur les associations d’intérêt général à but non lucratif « Nonprofit Public Benefit Corporation Law for charitable and public purposes » et la législation fiscale du paragraphe « Section 501 (c)(3) » du code des impôts des États-Unis (« Internal revenue Code »).

Le PSC a procédé à une évaluation des modifications pouvant être apportées à la structure organisationnelle de l’ICANN et, en collaboration avec le bureau du Conseil général de l’ICANN, a examiné les diverses structures possibles dans 15 pays différents.

L’enquête a passé en revue les diverses structures organisationnelles de droit privé possibles qui pourraient apporter des avantages supplémentaires au niveau international en relation avec le rôle de coordination technique de l’ICANN. Les fonctions juridictionnelles à l’intérieur des pays constituent le caractère le plus local de la revue des fonctions internationales comme l’ICANN : en tant qu’organisation de droit privé, l’ICANN devra probablement être présente dans un ou plusieurs pays et aura par conséquent l’obligation de se conformer au droit national de ces pays.

Cette évaluation comparative des structures est axée sur une revue des points suivants dans les différents droits nationaux : (1) la législation spécifique applicable à la réorganisation ; (2) les problématiques maison mère-filiale ; (3) les coûts salariaux et la facilité d’obtention de visa pour les non nationaux ; (4) les avantages fiscaux ; (5) les règles de gouvernance d’entreprise, en particulier les « meilleures pratiques » ; et (6) la législation nationale accordant certains privilèges, tout en préservant la responsabilité entière de l’ICANN vis-à-vis de sa communauté.

Le PSC est parti du principe que l’ICANN garderait son siège social actuel et également sa présence opérationnelle en Californie, quelles que soient les modifications apportées à sa structure organisationnelle.

Le PSC a aussi étudié le domaine émergeant du droit international du secteur non lucratif qui apparaît dans certains pays. Cet examen a montré que dans certaines juridictions, il existe des formes légales qui pourraient aider l’ICANN à mieux gérer certains aspects administratifs qui posent quelques difficultés dans les circonstances actuelles, et pourraient améliorer : les conditions de délivrance des visas de travail pour les personnels en provenance de certaines parties du monde ; l’accès de certains membres à la communauté internationale de l’ICANN ; la reconnaissance du statut mondial de l’ICANN dans les perceptions de certaines juridictions et organisations.

3.1.1 L’ICANN devrait établir une présence légale dans une juridiction qui lui permette d’obtenir un statut international d’organisation à but non lucratif. Un tel statut serait obligatoirement un complément à l’existence actuelle, légale et physique, de l’ICANN aux États-Unis qui accueillent le siège social permanent.

Sécurité financière et opérationnelle

  • Le PSC considère que l’ICANN doit toujours maintenir sa sécurité financière et opérationnelle. L’ICANN doit continuer à entretenir des pratiques commerciales qui inculquent la confiance, la certitude et la stabilité.
  • Les processus de planification stratégique, opérationnelle et budgétaire, qui comportent des mesures telles que la politique actuelle de réserves, donnent de l’ICANN l’image d’une organisation stable et prospère. Pour le PSC, ces processus doivent être maintenus et encouragés.
  • En outre, le financement actuel de l’ICANN est très dépendant des registres et des bureaux d’enregistrement. D ’ autres sources de financement doivent ê tre explor é es et am é lior é es pour diminuer cette d é pendance.

Proposition ouverte à la discussion : L’ICANN doit adopter d’autres sources de financement afin d’être moins dépendante des canaux actuels (registres et bureaux d’enregistrement). L’ICANN doit maintenir et améliorer les mécanismes existants de planification et d’élaboration de budget, aussi bien opérationnelles que stratégiques.

SUGGESTIONS :

4.1.1 Le Conseil d’administration de l’ICANN doit demander à la communauté d’identifier et d’approuver d’autres sources de financement afin d’être moins dépendante des flux actuels de financement.

4.1.2 Maintenir et améliorer les mécanismes existants de planification et d’élaboration de budget, aussi bien opérationnelles que stratégiques.

Constance de la sécurité et de la stabilité des identificateurs uniques de l’Internet

  • Ce domaine concerne la préoccupation de l’ICANN de rester toujours concentrée sur sa mission technique limitée et de rester une organisation à but non lucratif avec une mission de fondation. Le siège de l’ICANN doit se trouver dans un environnement stable avec une forte histoire de liberté d’expression et une structure juridique qui favorise la concurrence et le leadership du secteur privé.
  • Le PSC considère ces préoccupations comme faisant partie intégrante de la formation et de l’objectif de l’ICANN. Elles doivent être renforcées.
  • Le maintien dans la juridiction légale des États-Unis est essentielle pour la stabilité des près de 1 000 contrats que possède actuellement l’ICANN avec des registres et bureaux d’enregistrement, dont beaucoup se trouvent aux États-Unis.
  • En outre, si la mission de l’ICANN est limitée, elle est fondamentale et essentielle à la sécurité et la stabilité d’exploitation d’Internet. Le PSC est convaincu que l’ICANN a la responsabilité de conduire les discussions et de sensibiliser les utilisateurs sur les questions liées à la stabilité et la sécurité d’Internet. Il est important selon le PSC d’accorder un plus grand intérêt aux questions de sécurité et de stabilité pour soutenir la mission première de l’ICANN, mais cela ne doit pas entraîner un « changement d’orientation » de la mission.
  • Le PSC considère que la sécurité et la stabilité des identificateurs uniques d’Internet constituent l’un des aspects les plus importants de la mission de l’ICANN. Il suggère par conséquent que cela soit intégré sous la forme de la planification stratégique et opérationnelle future de l’ICANN.
  • Le PSC remarque que certains participants ont indiqué qu’une exploitation plus efficace de la fonction IANA était également nécessaire pour insuffler la confiance dans un système d’adressage Internet coordonné mais non contrôlé.
  • Selon le PSC, les fonctions IANA actuelles fonctionnent bien mais il est conscient que de nombreux membres de la communauté pensent qu’elles peuvent être améliorées.
  • Sous le contrat IANA, le PSC remarque que l’ICANN a été amené à développer et mettre en œuvre un processus de consultation avec les gouvernements concernés et les responsables ccTLD pour encourager une plus grande efficacité et réactivité de ces entités dans le traitement des demandes ccTLD, compatibles avec les paramètres de traitement. Ce processus est parvenu à des améliorations conseillées pour rationaliser la fonction IANA et est actuellement en cours de discussion entre l’ICANN et le Département du commerce des États-Unis. Nous accueillons favorablement le récent commentaire de l’agence de réglementation des télécommunications des États-Unis, NTIA, qui affirme « être ouverte aux mesures d’efficacité opérationnelle qui répondent aux préoccupations légitimes des gouvernements sur la souveraineté et l’intérêt public, et soulevées par la gestion de leurs ccTLD ».
  • Le PSC encourage cette discussion car elle est concentrée sur l’automatisation des processus (parfois appelée e-IANA), l’ICANN assurant une plus grande visibilité des rapports publics existants sur ces changements.
  • L’ICANN et VeriSign ont signé un accord en 2006, dans le cadre duquel ils ont accepté de collaborer à l’établissement d’un calendrier pour la réalisation de la transition vers l’ICANN de la coordination et la gestion du TLD ARPA et du système de zone racine, en particulier pour permettre à l’ICANN de modifier, signer et publier les zones racine et ARPA.

Proposition ouverte à la discussion : L’ICANN doit examiner l’opportunité d’un amendement de ses statuts pour confirmer que son siège social restera aux États-Unis. L’ICANN doit chercher à se positionner en leader sur les questions de sécurité et de stabilité, compatibles avec son rôle limité mais stratégique dans la sécurité et la stabilité d’exploitation d’Internet, mais sans pour autant provoquer un « changement d’orientation » de la mission. À cet effet, les statuts de l’ICANN doivent être amendés pour permettre la préparation des plans stratégiques et opérationnels dans lesquels la sécurité et la stabilité continuent d’occuper une place essentielle. L’ICANN doit également poursuivre les discussions avec le Département du commerce des États-Unis sur la rationalisation de la fonction IANA. Le travail doit commencer par la mise en œuvre de la transition de la gestion des serveurs racines.

SUGGESTIONS :

5.1.1 L’ICANN doit se positionner en leader sur les questions de sécurité et de stabilité, compatibles avec son rôle limité mais stratégique dans la sécurité et la stabilité d’exploitation d’Internet.

5.1.2 Amender les statuts pour permettre la préparation des plans stratégiques et opérationnels annuels dans lesquels la sécurité et la stabilité occupent une place essentielle.

5.1.3 Notant que, dans sa contribution à la consultation du Comité stratégique du président en juillet 2008, le gouvernement des États-Unis a indiqué qu’il n’avait pas l’intention d’effectuer la transition de la gestion du fichier zone racine actuellement géré par un accord tripartite, les mesures d’efficacité opérationnelles doivent, en vertu du contrat IANA, être discutées avec le Département du commerce des États-Unis.

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